Acuerdo 006 de 2016 que “disminuye estampillas” es nulo y debe ser objetado por el Alcalde
El
Acuerdo 006 del 9 de agosto de 2016
aprobado por el Concejo de Yarumal el pasado jueves 25 de agosto, es nulo y
debe ser objetado por el alcalde Julio Aníbal Areiza Palacio por violar la Constitución Política
de Colombia, fallos del Consejo de Estado, sentencias de la Corte
Constitucional y la Ley 819 de 2013.
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| Proyección de disminución del recaudo de las Estampillas presentado por la ESE para sustentar la viabilidad del Acuerdo 006 de 2016 |
El
Acuerdo 006: “Por medio del cual se
modifica parcialmente el Acuerdo 016 de 2013 del Estatuto Tributario”
contraría varias normas constitucionales y de presupuesto que entraré a exponer
a continuación.
Constitución Política de
1991
La
Constitución Nacional en el Artículo 363 desarrolla el “principio de equidad
tributaria”:
ARTICULO 363. El sistema tributario se funda
en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad
Principios constitucionales
En ese sentido, la Corte Constitucional se ha pronunciado en la Sentencia C-913/11 en cuanto al “principio de equidad tributaria” en los
siguientes términos:
SISTEMA TRIBUTARIO-Principios
Los artículos 338 y 363
de la Constitución Política establecen los principios conforme a los cuales
debe regularse el sistema tributario en Colombia. Según quedo anotado, dichos
principios son, de un lado, los de legalidad, certeza e irretroactividad (C.P.
art. 338), y del otro, los de equidad, eficiencia y progresividad (C.P. art.
366).
[…] se desarrollan los
siguientes principios:
1. Principio de legalidad: los
tributos requieren de una ley previa que los consagre.
2. Principio
de certeza: la norma que establece el tributo debe fijar con claridad y de
manera inequívoca los distintos elementos que lo integran, esto es, los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de
los tributos […] este principio… se desconoce cuando la ley, al
llevar a cabo la descripción del tributo, incorpora elementos
particularmente vagos u oscuros, que hacen imposible determinar su verdadero
alcance.
3. Principio de
irretroactividad: busca que la ley que impone un tributo no pueda aplicarse a hechos
generadores ocurridos antes de su entrada en vigencia. El artículo 338 de
la Carta es claro en señalar: “no puede aplicarse sino a partir del periodo que
comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.
4. Principio
de equidad: comporta un claro desarrollo del derecho fundamental de igualdad en
materia tributaria, razón por la cual persigue proscribir toda formulación
legal que consagren tratamientos tributarios diferentes que no tengan
justificación…
Ha dicho la Corte que “el
tributo deber ser aplicado a todos aquellos sujetos que tengan capacidad
contributiva y que se hallen bajo las mismas circunstancias de hecho, lo
cual garantiza el mantenimiento del equilibrio frente a las cargas públicas”.
5. Principio de
generalidad: “implica que el universo de los sujetos pasivos del tributo debe
comprender a todas las personas que tengan capacidad contributiva (criterio
subjetivo) y desarrollen la actividad o conjunto de actividades gravadas
(criterio objetivo)”.
6. Principio
de progresividad: viene a constituirse en una manifestación de la equidad vertical, en
el sentido que con él se persigue que el sistema tributario sea justo, lo
cual se materializa en la exigencia al legislador para que tenga en cuenta, al
momento de reglamentar el tributo, la capacidad contributiva de las personas,
de forma tal, que quienes tienen mayor capacidad deben asumir obligaciones
mayores y la cuantía del tributo será proporcional a esa mayor capacidad.
7. Principio
de eficiencia: ha considerado la Corte que su “objetivo es lograr que el tributo se
recaude con el menor costo posible para el Estado y para el contribuyente”.
El Acuerdo 006 de 2016 viola totalmente estos siete
(7) principios, por lo que es nulo y debe ser objetado por el alcalde o, en
su defecto, por la Jurídica de la Gobernación de Antioquia, previo control
administrativo de la jurisdicción contencioso administrativa.
VIOLACIÓN DE LA LEY 819 DE
2003
La
Ley 819 de 2003: “Por
la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal”, regula el marco fiscal de
mediano plazo, por lo que en el Artículo 7º de la referida ley regla lo
siguiente:
Artículo 7º. Análisis
del impacto fiscal de las normas. En
todo momento, el impacto fiscal de
cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que
ordene gasto o que otorgue beneficios
tributarios, deberá hacerse
explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para
estos propósitos, deberá incluirse
expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la
iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el
respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto
frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso
este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este
informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una
reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva
por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser
analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso
anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga
sus veces.
El Alcalde de Yarumal en su Exposición de Motivos debió haber
justificado el impacto generado por dicha exoneración al Marco Fiscal de Mediano
Plazo del Municipio de Yarumal, el cual es inexistente, porque solamente se sustenta cómo ayudará
financieramente la exoneración de dichas estampillas a la ESE Hospital San
Juan de Dios, mas no cómo se va a cubrir
los recursos dejados de percibir por el sector cultura, educación superior
y adulto mayor. Esto contraría el Artículo 7º de la Ley 819/03.
Contraría un fallo del Consejo de Estado
La Sala Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, del Consejo De Estado, con
Radicado 680012331000-201000441-02
(19115), del 12 de marzo de 2015, profirió una FALLO de Segunda Instancia en donde confirma
el fallo en Primera Instancia del Tribunal Administrativo de Santander en un
caso de Demanda Simple de Nulidad de un Acuerdo aprobado por el Concejo de
Bucaramanga: “Estímulo Fiscal en el pago de Estampilla Pro Cultura, Pro Bienestar del
Anciano y Previsión Social Municipal”. [Descargar fallo del Consejo de Estado]
En el caso de Yarumal el Concejo aprobó una exoneración
en el gravamen de las Estampillas Pro-cultura, Pro-adulto mayor, Pro-hospital y
Pro-universidad a la ESE Hospital San Juan de Dios. Así las cosas, estamos ante
un caso análogo en materia de derecho administrativo estudiado por un órgano de
cierre, como es el Consejo de Estado.
Respecto al caso del Concejo de Bucaramanga el Consejo de Estado se
pronunció:
[…]
Resalta que esta
Corporación [Consejo de Estado], en sentencia del 5 de octubre de 2003, ha
señalado que los dineros recaudados por estampillas tienen naturaleza parafiscal
y, por lo tanto, la destinación específica señalada en la ley no puede ser cambiada por
un acuerdo municipal.
1.3.3 Violación del artículo 7 de la Ley 819
de 2003. No señalar la renta sustituta
del valor no recaudado por la disminución de la tarifa
Pone de presente
que el artículo 7 de la Ley 819 de 2003
prevé el análisis del impacto fiscal
de las normas que ordenen gastos u otorguen beneficios, motivo por el
cual, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional
generada para el financiamiento de dicho costo deberán incluirse de manera
expresa tanto en la exposición de motivos como en las ponencias de trámite.
Señala que en la
exposición de motivos del acuerdo en estudio […] se omite mencionar cuál es la
fuente de ingresos sustitutiva que va a recuperar la renta dejada de percibir
como consecuencia del impacto fiscal del acuerdo…
Destaca que una cosa es hablar del impacto fiscal de
lo proyectado y otra muy
distinta es referirse al impacto fiscal de las rentas que se van a recibir
efectivamente. Entonces, aún cuando el municipio declara que como no
pensaba recibir ese dinero no habría un impacto negativo, lo cierto es que, sí
se tenía que presupuestar porque se tenía prevista la contratación materia de
exención. En este caso, existen dos
tipos de impacto fiscal:
(i)
la suma dejada de percibir y
(ii)
el impacto de los beneficios de dicha
renta respecto de un sector vulnerable de la comunidad.
Se refiere el Consejo de Estado a
los argumentos esgrimidos por el Tribunal Administrativo de Santander para
declarar nulo el Acuerdo en cuestión, en los siguientes términos:
El Tribunal
declaró nulo el Acuerdo No. 100 de
30 de diciembre de 2009, con
fundamento en las razones que se exponen a continuación, con las cuales, se dio
respuesta a los problemas jurídicos planteados en esa oportunidad:
[…]
1.5.3
¿El Acuerdo No. 100 de 2009 viola el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, por no
prever ni en su proceso de formación ni en el contenido del mismo, cuál sería
la renta sustituta por la exención que en él se concede?
Determina que en
este caso sí se desconoció el contenido del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que
impone explicar cuál es la renta sustitutiva o ingreso adicional para
reemplazar el quantum que se
exonera, por lo que, la ausencia de este requisito, vicia de nulidad el trámite
así efectuado.
Pone de presente
que son reiteradas las ocasiones en las que la Corte Constitucional ha
advertido que la exigencia del artículo 7 en cita, es una carga de la rama
ejecutiva cuyo incumplimiento no se constituye en una barrera insalvable para
el ejercicio de la función legislativa y normativa de manera autónoma por parte
del Congreso de la República y, cómo no, por parte de las asambleas y concejos
municipales.
Considera que si el ministerio o las secretarías
de hacienda locales presentan o no dichos conceptos, siempre subsiste la
obligación para el legislador, las asambleas departamentales y los concejos
municipales, de debatir, exponer y determinar las fuentes adicionales de
ingresos que permitirán recuperar el dinero que se deja de recibir por la
exención otorgada.
[…]
La Procuraduría General de la Nación [Ministerio Público] emitió
concepto dentro de la Demanda de Nulidad estudiada por el Consejo de Estado y
determinó:
Para el
Ministerio Público, el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 es de obligatorio cumplimiento,
en consecuencia, el Concejo de Bucaramanga para decretar la exención del 1%
acusada, debió hacer explícito el impacto fiscal en todo momento y, además,
incluir expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias, el costo
de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dicho costo. Igualmente, el proyecto de acuerdo
debió contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución del gasto
o el aumento del ingreso, que tiene que ser aprobado por la Secretaría de
Hacienda.
Afirma que en
este caso, lo anterior no se cumplió totalmente, ni en el momento de
presentación del proyecto, como tampoco durante los debates.
Luego del
análisis de la exposición de motivos, de los considerandos del proyecto y del
Acta 192, aclara que el motivo de la exención es disminuir el costo de la obra
a expensa de los ingresos por estampillas, dentro de las cuales se encuentra la
estampilla creada para la protección de las personas de la tercera edad, sin
determinar la fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos.
No encuentra
admisible lo afirmado por la parte apelante en cuanto a que el recaudo mínimo
señalado en la ley se logra con ingresos provenientes de conceptos
establecidos, previo a la presentación del acuerdo, en el estudio del impacto y
la compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo, efectuado por la
Secretaria de Hacienda Municipal -tenido en cuenta para elaborar el Proyecto de
Acuerdo No. 139 de 2009-, porque, de haber sido así, debió quedar incluido en el
proyecto de acuerdo la correspondiente fuente sustitutiva, la cual debió ser
estudiada y aprobada por la Secretaría de Hacienda.
Las “Consideraciones de la Sala”, del Consejo de Estado, que estudió la
Demanda de Nulidad Simple en cuestión, fueron las siguientes:
[…]
1.3.3 El
Tribunal consideró que el Acuerdo
infringía el principio y el derecho a la igualdad, y, en este caso, es
necesario tener presente que en opinión de la Corte Constitucional, el principio de equidad tributaria
(art. 363 C.P.) es la “manifestación
específica del principio general de igualdad y comporta la proscripción de
formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados
injustificados, ya sea porque se desconozca el mandato de igual regulación
legal cuando no existan razones para un tratamiento desigual, o porque
se desconozca el mandato de regulación diferenciada cuando no existan razones
para un tratamiento igual”.
Luego de haber hecho el análisis de
un caso análogo en derecho administrativo, como es el caso del Acuerdo aprobado
por el Concejo de Bucaramanga (Santander), y el Acuerdo 006 de 2016 aprobado por el Concejo de Yarumal (Antioquia),
se encuentran violada la normas por parte de la corporación al exonerar del
gravamen de las Estampillas
Pro-cultura, Pro-adulto mayor, Pro-hospital y Pro-universidad a la ESE Hospital
San Juan de Dios.
Por lo tanto, luego de verse una falsa motivación del Acuerdo 006 de 2016
aprobado por 8 concejales de Yarumal, y por encontrarse ad portas de la sanción
correspondiente del Alcalde, es imperativo solicitarle a Julio Aníbal Areiza
Palacio decrete la OBJECIÓN del Acuerdo 006 de 2016 y sea
archivado por las razones expuestas en éste análisis jurídico.
